ВЧК при СНК РСФСР

ВЧК при СНК РСФСР (Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем при Совете народных комиссаров РСФСР) была создана 7 (20) декабря 1917 года[1]. Упразднена 6 февраля 1922 года с передачей полномочий ГПУ при НКВД РСФСР.

ВЧК РСФСР, являясь органом «диктатуры пролетариата» по защите государственной безопасности РСФСР, «руководящим органом борьбы с контрреволюцией на территории всей страны», была органом безопасности, в ходе Гражданской войны в России против банд и формирований, возникших, в результате раскола общества, а также против лиц, обвинявшихся в контрреволюционной деятельности. Лица, обвинявшиеся в этом в своём большинстве были бывшие белогвардейцы и прочие лица, которые были не согласны с новой властью и вели с ней борьбу, в виде диверсий, направленных прежде всего против мирного населения.

Имела территориальные подразделения для борьбы с бандитскими формированиями на местах[2].

Именно от сокращения «ЧК» произошло слово «чекист».

В частности работа ВЧК по уничтожению банд и формирований особо ярко показана в фильме Н. Михалкова «Свой среди чужих, чужой среди своих».

Задачи ВЧК

В. И. Ленин, главный идеолог её формирования, называл Всероссийскую чрезвычайную комиссию, без которой «власть трудящихся существовать не может, пока будут существовать на свете эксплуататоры…», «нашим разящим орудием против бесчисленных заговоров, бесчисленных покушений на Советскую власть со стороны людей, которые были бесконечно сильнее нас»[3].

С 27 января 1921 года в число задач ВЧК входила ликвидация беспризорности и безнадзорности среди детей[4].

Структура ВЧК

История советских органов госбезопасности
Эмблема КГБ

Памятный знак ВЧК-КГБ

С 22 декабря 1917 по март 1918 года ВЧК располагалась в Петрограде на Гороховой ул., д.2 (ныне Музей политической полиции России).

Управленческий аппарат ВЧК возглавляла коллегия. Руководящим органом был Президиум ВЧК во главе с Председателем Президиума ВЧК, который имел двух заместителей, документооборот обеспечивали 2 личных секретаря.

В аппарате ВЧК имелись следующие отделы и подразделения[2]:

  • по борьбе с контрреволюцией
  • иностранный отдел (20 декабря 1920 года)
  • контрразведывательный отдел
  • отдел международных связей
  • по борьбе со спекуляцией
  • по борьбе с преступлениями по должности
  • тюремный отдел
  • иногородний отдел
  • организационный отдел
  • железнодорожный отдел (с 27 июля 1918 года).
  • военный отдел (с 27 июля 1918 года)
  • Секретный отдел по борьбе «с враждебной деятельностью церковников» (с февраля 1919 года), впоследствии получившее название 6-го отделения[5]
  • комиссия по борьбе с контрабандой (с 8 декабря 1921 года)

В декабре 1917 года аппарат ВЧК насчитывал 40 человек, в марте 1918 года — 120 сотрудников[6].

В марте 1918 года центральный аппарат ВЧК был вместе с советским правительством переведён в Москву. С 1919 года занимал здание страхового общества «Россия» (Здание органов госбезопасности на Лубянке).

Территориальные и специализированные подразделения

  • Территориальные железнодорожные «Губчека» на крупных железнодорожных станциях и узловых пунктах;
  • Фронтовые и армейские чрезвычайные комиссии (до 21 февраля 1919)
  • Особые отделы по борьбе со шпионажем и контрреволюцией в частях и учреждениях Красной Армии (с 21 февраля 1919).

В 1918 году насчитывалось 40 губернских (известных как ГубЧК) и 365 уездных чрезвычайных комиссий[6].

Органы ВЧК в Красной Армии созданы в конце 1918 года для организации борьбы с контрреволюцией в армии и в прифронтовой полосе, шпионажем и проведения разведки в тылу неприятеля.

С августа 1918 года функционируют пограничные, железнодорожные и водно-транспортные органы ВЧК[6].

Полномочия

Первоначально функции и полномочия ВЧК были определены довольно неточно, что к примеру, отражено в докладе Ф. Э. Дзержинского 7 декабря 1917 г. где было им сказано «Комиссия ведет только предварительное расследование, поскольку это нужно для пресечения».[7]

C момента своего образования ВЧК приобретает законодательные (прямое участие в разработке законодательства), судебные (судопроизводство) и исполнительные (разведывательная, оперативная и следственная работа) функции в одном ведомстве. В административном порядке применяются прямые меры воздействия, которые первоначально являлись довольно мягкими: лишение контрреволюционеров продовольственных карточек, составление и опубликование списков врагов народа, конфискация контрреволюционного имущества и ряд других.

С началом гражданской войны ВЧК получает чрезвычайные полномочия, меры согласно которым принимались по отношению к контрреволюционерам и саботажникам, лицам, замеченным в спекуляции и бандитизме[6].

Начиная с первых казней красных, захваченных в плен белыми, убийств Володарского и Урицкого и покушения на Ленина (летом 1918 года), обычай арестовывать и зачастую казнить заложников стал всеобщим и был легализован. Чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем, производившая массовые аресты подозрительных, имела склонность самолично определять их участь, под формальным контролем партии, но фактически без чьего-либо ведома.

— 1919—1920 г. [8]:100

В то же время сам факт контрреволюционности мог быть истолкован двояко, поскольку определение данного термина было довольно неточным:

« всякие выступления, независимо от поводов, по которым они возникли, против Советов, или их исполнительных комитетов, или отдельных советских учреждений »

Такое определение контрреволюционным выступлениям дает Постановление Кассационного отдела ВЦИК от 6 ноября 1918 г.[9]

17 апреля 1920 года в секретном порядке было принято «Циркулярное письмо ВЧК № 4 о взаимоотношениях чрезвычайных комиссий с трибуналами», где в частности содержится такая рекомендация:

ВЧК доводит одновременно до сведения товарищей, что для трибуналов вырабатывается особая инструкция [о] так называемом «упрощенном порядке рассмотрения» дел, которая, будучи строго построена на основании статей опубликованного закона, но когда все судопроизводство будет сведено к прочтению обвинительного заключения, допросу обвиняемого и вынесению приговора.

— фрагмент [10]

Предварило упразднение ВЧК выступление В.И. Ленина 23 декабря 1921 года на IX Всероссийском съезде Советов:

…та обстановка, которая у нас создалась, повелительно требует ограничить это учреждение сферой чисто политической, …необходимо подвергнуть ВЧК реформе, определить ее функции и компетенцию и ограничить ее работу задачами политическими…

— фрагмент [11]:328

Особые полномочия

  • С 21 февраля 1918 года — согласно Декрету СНК РСФСР «Социалистическое Отечество в опасности!» «Неприятельские агенты, спекулянты, громилы, хулиганы, контрреволюционные агитаторы, германские шпионы расстреливаются на месте преступления».

Однако, как сообщается, до июля 1918 года ВЧК применила право на расстрел лишь в отношении нескольких уголовных элементов и крупных спекулянтов, пока не применяя данную норму в отношении политических преступников[3].

  • C 5 сентября 1918 года — право непосредственной ликвидации шпионов, диверсантов, иных нарушителей революционной законности.[2]. Права и обязанности на расстрел «всех лиц, прикосновенных к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам»[12] и на непосредственное осуществление красного террора.

Декрет ВЦИК от 20 июня 1919 г. «Об изъятии из общей подсудности в местностях, объявленных на военном положении» наделяет органы ЧК правом непосредственного расстрела лиц, участных в поджогах, взрывах, умышленном повреждении железнодорожных путей и иных действиях с контрреволюционными намерениями, опубликован 22 июня 1919 г. в «Известиях ВЦИК»[13]:295,296. 23 июня ВЧК выпустила Приказ №174 с разъяснением вышедшего постановления ВЦИК[14].

Постановление ВЦИК и СНК об отмене применения высшей меры наказания (расстрела) от 17 января 1920 г.[15]:104–105, подписанное Лениным и Дзержинским было омрачено самовольной ночной ликвидацией заключенных ЧК Петрограда и Москвы до вступления документа в силу[8]:124,247. Отмена действовала недолго, 28 января 1920 года Дзержинский отправляет секретную телеграмму всем прифронтовым ЧК об их правах «непосредственной расправы, т.е. расстрела за преступления, упомянутые в постановлении ВЦИК от 22 июня 1919 года»[16], 12 февраля направляет телеграмму Бокию о нераспространении отмены на Туркестан[17], а при начале польской интервенции 6 марта 1920 года в Белоруссии, уже 7 марта телеграммы особым отделам фронтов и армий, включая гражданские трибуналы о наделении правом расстрела[18].

2 января 1922 года в связи с нестабильным положением в Сибири Дзержинский просит полномочия равные верховному судье с телефонограммой во ВЦИК о расширении полномочий председателя ВЧК до получения личного права санкции приговоров всех трибуналов[19].

Деятельность

Результаты деятельности

Критика ВЧК

При обсуждении Центральным Комитетом РКП(б) вопросов о внесении изменений в законодательные акты, регламентирующие деятельность ВЧК 25 октября 1918 года ряд делегатов партии осудил «полновластие организации, ставящей себя не только выше Советов, но и выше самой партии», в то же время Бухарин, Ольминский и Нарком внутренних дел Петровский потребовали устранения в деятельности ВЧК «произвола организации, напичканной преступниками, садистами и разложившимися элементами люмпен-пролетариата», Каменев, в качестве Председателя комиссии политического контроля был более радикален, предложив крайнюю меру — фактическое упразднение ВЧК как структуры[20].

В. И. Ленин сделал заявление о полной поддержке и защите структуры, «подвергшейся, за некоторые свои действия, несправедливым обвинениям со стороны ограниченной интеллигенции, … неспособной взглянуть на вопрос террора в более широкой перспективе»[21], а ЦК РКП(б) по его предложению издает Постановление от 19 декабря 1918 года, юридически закрепив запрет любой критики в отношении деятельности ВЧК:

« На страницах партийной и советской печати не может иметь место злостная критика советских учреждений, как это имело место в некоторых статьях о деятельности ВЧК, работы которой протекают в особо тяжелых условиях.[22] »

Дзержинский был в курсе масштаба недовольства полномочиями и работой ведомства, что отразил в официальных документах, цитата:

«Уважаемые товарищи!До последнего времени к нам не перестают поступать заявления о том, что провинциальные ЧК, несмотря на все наши приказы, арестовывают <или, грубо выражаясь, преследуют> лиц, абсолютно ничем не вредных Республике или еще хуже наших же товарищей и друзей. Такие явления создают вполне законное недовольство всем аппаратом ВЧК и ее местных органов. Причины таких действий, по нашему убеждению, кроются в том, что не все наши ЧК вполне осознали изменившуюся обстановку жизни нашей Республики. Если год или полгода тому назад, в период острой гражданской войны, мы вынуждены были, не останавливаясь перед единичными ошибками, совершать массовые операции, массовые аресты, если мы раньше должны были решительно изолировать каждого <хотя бы даже и не открытого> нашего противника, то в настоящее время, когда внутренняя контрреволюция на 9/10 разгромлена, в этом нужды нет. Наши методы должны измениться…

— отрывок из Проекта циркулярного письма о порядке производства арестов и задачах ВЧК от 23 марта 1920 г. [23]

Кибальчич, радикальный критик создания ЧК, по его словам «инквизиции с тайными процедурами»[8]:462, но при этом активно работавший с ней, упоминал, что упразднение ведомства было главным требованием меньшевиков[8]:93, за которыми Дзержинский приказал 17 марта 1919 года установить слежку и «забирать заложников из ихней среды»[24], а 2 мая 1920 года «судить на месте с отправкой в Москву»[25]:

Для меня, как и для многих, было очевидным, что упразднение ЧК, восстановление обычных судов и права на защиту отныне становилось условием внутреннего спасения революции. Но мы ничего не могли сделать. Политбюро, в которое тогда входили Ленин, Троцкий, Зиновьев, Каменев, Рыков и Бухарин, ставило вопрос, но не осмеливалось решить его, само страдая, без сомнения, от психоза страха и всевластия.

— 1919—1920 г. [8]:124-125

В резолюции XI Всероссийской партийной конференции РКП(б), проходившей с 19 по 22 декабря 1921 года, была поднята проблема ограничения ВЧК, которая послужила основой последующему выступлению Ленина об ограничении:

Новые формы отношений, созданные в процессе революции на почве проводимой властью экономполитики, должны получить своё выражение в законе и защиту в судебном порядке… Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту. Компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована.

[26]:472

Репрессии сотрудников ВЧК

Сталин продолжил традицию проведения репрессий, но применил их и по отношению к сотрудникам репрессивных органов. В результате проводимой «чистки» были расстреляны, в частности, бывшие руководящие сотрудники ВЧК, считавшиеся «соратниками Дзержинского»: А. X. Артузов, Г. И. Бокий, М. Я. Лацис, М. С. Кедров, В. Н. Манцев, Г. С. Мороз, И. П. Павлуновский, Я. X. Петерс, М. А. Трилиссер, И. С. Уншлихт, В. В. Фомин.[3]

Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14.01.1992 № 1-П-У

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
город Москва от 14 января 1992 г.
По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР

Конституционный Суд РСФСР в составе председателя Конституционного Суда В.Д. Зорькина, заместителя председателя Н.В. Витрука, секретаря Конституционного Суда Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева с участием представителей сторон:

М.А. Митюкова — народного депутата РСФСР, председателя Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству — представителя группы народных депутатов РСФСР, направивших ходатайство в Конституционный Суд РСФСР;

С.М. Шахрая — заместителя Председателя Правительства РСФСР, государственного советника РСФСР по правовой политике — представителя Президента РСФСР как стороны, издавшей данный Указ,

на основании части первой статьи 165 Конституции РСФСР, пункта 1 части второй статьи 1, пункта 3 части первой и части второй статьи 57, частей первой, второй, четвертой статьи 58 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», поступившего от Президента РСФСР.

Основанием для рассмотрения Конституционным Судом РСФСР данного дела в соответствии с пунктами 5 и 6 части первой и части второй статьи 58 Закона о Конституционном Суде РСФСР явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли данный Указ установленному в Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией РСФСР разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления РСФСР.

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство народных депутатов РСФСР о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР».

В ходатайстве содержится требование признать Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» не соответствующим Конституции РСФСР.

Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд РСФСР установил:

Один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и осуществлять такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией.

Согласно статьям 89 и 90 Конституции РСФСР правом создавать исполнительные органы наделены Советы народных депутатов. Такое право принадлежит Съезду народных депутатов РСФСР, который согласно части второй статьи 104 Конституции РСФСР правомочен решать любые вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Из содержания статьи 109 Конституции РСФСР следует, что образование министерств относится и к компетенции Верховного Совета РСФСР, который устанавливает порядок организации и деятельности республиканских органов управления (п. 9), а также решает, кроме прямо перечисленных в статье 109, другие вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, если они не составляют предмет исключительных полномочий Съезда народных депутатов РСФСР (п. 26). Согласно статье 130 Конституции РСФСР законодательным органам принадлежит и право посредством принятия закона определять структуру Совета Министров, его компетенцию, порядок деятельности и отношения с другими государственными органами. Это право реализовано в целом ряде актов законодательной власти (Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. «О Совете Министров РСФСР», Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об образовании Комитета безопасности РСФСР»).

Конституция РСФСР (статья 121.5) не предоставляет Президенту право образовывать министерства. Президент РСФСР имеет право назначать Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР, назначать и освобождать от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР (п. п. 4 и 5 статьи 121.5). Президент РСФСР как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в РСФСР принимает также меры по обеспечению государственной и общественной безопасности (п. 11 статьи 121.5), осуществляет иные полномочия, если они возложены на него Конституцией и законами РСФСР (п. 16 статьи 121.5).

Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1830-I «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и N 1831-I «О правовом обеспечении экономической реформы» предоставили Президенту РСФСР право самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти (п. 2 Постановления N 1830-I), а также право издавать указы по вопросам компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов (п. 3 Постановления N 1831-I), установив одновременно условия и пределы осуществления этих полномочий. Во-первых, определен их ограниченный срок: Президент РСФСР вправе решать вопросы реорганизации только в период проведения радикальной экономической реформы и лишь до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» (п. 2 Постановления N 1830-I). Во-вторых, установлена обязательность представления проектов указов Президента РСФСР, если они противоречат действующим законам РСФСР, в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР (п. 3 Постановления N 1831-1).

Тем самым создан особый механизм предварительного контроля со стороны Верховного Совета РСФСР за соответствием проектов указов Президента РСФСР, в том числе по вопросам компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, Конституции и законам РСФСР. Этот временный порядок призван обеспечивать соблюдение требований статьи 121.8 Конституции РСФСР, согласно которой указы Президента РСФСР не могут противоречить Конституции РСФСР и законам РСФСР, и является элементом системы сдержек и противовесов, присущей принципу разделения властей, закрепленному и в статье 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР.

Таким образом, указанные Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года с учетом требований статей 184 и 185 Конституции РСФСР не вносят изменений в Конституцию, не дополняют ее и, следовательно, не затрагивают установленных Конституцией правомочий Съезда народных депутатов РСФСР, а также Верховного Совета РСФСР как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа. Съезд народных депутатов РСФСР ограничил сферу самостоятельного решения Президентом РСФСР вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти лишь теми случаями, когда проекты указов о такой реорганизации не противоречат действующим законам РСФСР. Использование Президентом РСФСР прав, предоставленных ему указанными Постановлениями, не должно подменять соответствующие конституционные полномочия Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

К конституционным полномочиям Верховного Совета РСФСР относится участие в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны (п. 16 статьи 109 Конституции РСФСР). Это означает, что Верховный Совет не может быть устранен от решения этих вопросов, а Президент РСФСР, являясь главой исполнительной власти, не вправе ограничивать конституционные полномочия Верховного Совета РСФСР как органа законодательной власти.

В полном соответствии со своими конституционными полномочиями Верховный Совет РСФСР 26 декабря 1991 года принял Постановление «Об Указе Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», в котором предложил Президенту отменить названный Указ. Данное Постановление является прямым выражением воли Верховного Совета реализовать свои полномочия в этой сфере. Подтверждением этой воли законодателя является и факт принятия Верховным Советом РСФСР в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности РСФСР».

Однако Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года вопреки пункту 16 статьи 109 Конституции РСФСР в данном случае фактически лишил Верховный Совет РСФСР возможности участвовать в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны (к которым относится и реорганизация органов безопасности).

Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года принят в связи с ратификацией Верховным Советом РСФСР Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Исходя из полномочий законодательных органов в области внешней политики Верховный Совет в пункте 3 Постановления от 12 декабря 1991 г. N 2014-1 о ратификации этого Соглашения установил обязательность представления Верховному Совету проектов нормативных актов, вытекающих из положений Соглашения. При издании рассматриваемого Указа это требование не было выполнено. Обязательность предварительного согласования данного Указа обусловливается тем, что содержащиеся в нем решения затрагивают существенные вопросы взаимоотношений между государствами — участниками СНГ, регулирование которых относится к ведению законодательной власти.

Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года предусматривает реорганизацию структуры и функций органов, деятельность которых, будучи направлена на охрану прав граждан, связана в то же время с реальными ограничениями конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе таких, как права на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений (статьи 52, 53, 54 Конституции РСФСР). Указ непосредственно затрагивает сферу обеспечения конституционных прав и свобод, которая отнесена к ведению высших органов государственной власти (п. 7 статьи 109 Конституции РСФСР). Регулирование этой сферы Указом Президента РСФСР без участия и тем более вопреки воле Верховного Совета РСФСР не соответствует установленному Конституцией РСФСР разграничению полномочий между высшими органами государственной власти и управления.

Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РСФСР, содержание которых обеспечивает соблюдение установленного в Российской Федерации разделения властей, создает систему сдержек и противовесов, направленных в конечном счете на охрану конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом.

Рассматриваемый Указ Президента РСФСР противоречит пункту 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. N 1027-I «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции», который предусматривает разукрупнение МВД РСФСР и передачу многих функций МВД в ведение других органов.

Соединяя на постоянной основе функции ведомств внутренних дел и государственной безопасности, Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года вступает в противоречие с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении», статья 18 которого допускает соединение этих служб путем создания совместного оперативного штаба лишь в исключительных случаях, при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т.п. Решение об этом может приниматься только по поручению Верховного Совета РСФСР, оформленному его постановлением.

Указ находится в противоречии и с положениями Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года, концептуально закрепившего при одобрении в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности РСФСР» невозможность совмещения в одном органе государственного управления функций обеспечения государственной и общественной безопасности.

Сохраняя в создаваемом объединенном Министерстве безопасности и внутренних дел функцию следствия, Указ тем самым не соответствует Постановлению Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-I, которым одобрена Концепция судебной реформы, предусматривающая необходимость отделения оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ).

Следовательно, Президент РСФСР, издав Указ от 19 декабря 1991 г. N 289, противоречащий названным законодательным актам, превысил предоставленные ему полномочия.

Таким образом, при издании Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» были допущены отступления от положений, содержащихся в пунктах 6, 7, 9, 16 статьи 109, пункте 16 статьи 121.5, статьях 121.8, 130, 184 и 185 Конституции РСФСР.

На основании вышеизложенного и руководствуясь пунктом 6 части первой статьи 62, пунктом 2 части первой статьи 64 и частями второй, четвертой, пятой статьи 65 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», Конституционный Суд РСФСР постановляет;

Признать Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РСФСР.

В соответствии со статьями 49, 50 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» данное Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

В соответствии со статьей 65 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» с момента вступления в силу данного Постановления Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», все основанные на нем или воспроизводящие его другие нормативные акты или отдельные их положения утрачивают юридическую силу и считаются недействующими, а нормативным актам, отмененным или прекратившим свое действие в связи с изданием вышеупомянутого Указа, возвращается утраченная сила. Основанные на Указе Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» правоотношения приводятся в состояние, существовавшее до его издания.

В соответствии со статьей 84 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» данное Постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано во всех печатных изданиях, где был опубликован Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР».

Председатель Конституционного Суда РСФСР В.Д.ЗОРЬКИН

Секретарь Конституционного Суда РСФСР Ю.Д.РУДКИН

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РСФСР Э.М. АМЕТИСТОВА ПО МОТИВАМ ПРИНЯТИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РСФСР ОТ 14 ЯНВАРЯ 1992 ГОДА О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РСФСР ОТ 19 ДЕКАБРЯ 1991 Г. N 289 «ОБ ОБРАЗОВАНИИ МИНИСТЕРСТВА БЕЗОПАСНОСТИ И ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РСФСР» Единственным правовым основанием полномочий Президента РСФСР до созданию и ликвидации министерств являются Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1830-I «Об организации исполнительной власти в период проведения радикальной экономической реформы» и N 1831-I «О правовом обеспечении экономической реформы».

Постановлением N 1830-I Съезд народных депутатов делегировал Президенту РСФСР право «для обеспечения стабильности системы органов государственной власти и управления в РСФСР в период проведения радикальной экономической реформы», «до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти (п. 2). Тем самым было подтверждено, что это право в принципе принадлежит законодателю и Президент может им пользоваться лишь временно, в связи с особыми обстоятельствами экономической реформы.

Постановление N 1831-I, принятое вслед за Постановлением N 1830-I, еще более сузило вышеупомянутые полномочия Президента. Согласно этому Постановлению проекты указов Президента РСФСР по вопросам порядка формирования и деятельности исполнительных органов, издаваемые в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящиеся в противоречии с действующими законами РСФСР, представляются Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР (п. 3). Тем самым Съезд народных депутатов прямо ограничил сферу самостоятельного решения Президентом вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти лишь теми случаями, когда проекты указов о такой реорганизации не противоречат действующим законам РСФСР.

Вышеуказанные Постановления Съезда народных депутатов РСФСР не вносят изменений в Конституцию РСФСР и, следовательно, не ограничивают установленную Конституцией компетенцию Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР по изданию законов. Более того, Постановление N 1831-I прямо направлено на соблюдение требований статьи 121.8 Конституции, согласно которым «указы Президента РСФСР не могут противоречить Конституции РСФСР и законам РСФСР». Цель данного Постановления состоит также в том, чтобы даже в экстремальных условиях перехода к рыночной экономике надежно гарантировать конституционные полномочия Верховного Совета РСФСР, который, среди прочего, «осуществляет в пределах компетенции РСФСР законодательное регулирование отношений… организации управления… а также других отношений» (п. 6 статьи 109 Конституции РСФСР), «решает вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР…» (п. 7 статьи 109 Конституции РСФСР), «устанавливает порядок организации и деятельности республиканских… органов власти и управления» (п. 9 статьи 109 Конституции РСФСР), «участвует в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны» (п. 16 статьи 109 Конституции РСФСР). Именно эти полномочия Верховного Совета РСФСР, наряду с другими его полномочиями, закрепленными в той же статье Конституции, обеспечивают установленное в Российской Федерации разделение законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничение компетенции между высшими органами власти и управления.

Анализ содержания Указа Президента от 19 декабря 1991 г. N 289, а также тех практических задач, которые он призван был решать, позволяет прийти к выводу, что данный Указ был принят на основании и в целях, предусмотренных Постановлениями Съезда народных депутатов РСФСР N 1830-I и N 1831-I, то есть для обеспечения стабильности системы органов государственной власти и управления в РСФСР в период радикальной экономической реформы и способствования оперативному регулированию хода этой реформы. Такой вывод был подтвержден в ходе заседания Конституционного Суда РСФСР как представителем Президента РСФСР, так и рядом представленных заключений экспертов, свидетельских показаний и документов.

Вместе с тем приходится констатировать, что Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 противоречит ряду законов РСФСР.

Само создание посредством Указа могущественного суперминистерства противоречит пункту 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. N 1027-I «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции», который предусматривает разукрупнение МВД РСФСР и передачу многих его полномочий в ведение других органов.

Соединяя на постоянной основе функции ведомств внутренних дел и государственной безопасности, Указ N 289 тем самым вступает в противоречие с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении», статья 18 которого допускает такое соединение путем создания совместного оперативного штаба лишь в исключительных случаях, при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т.п. и только постановлением Верховного Совета РСФСР.

Указ противоречит Закону РСФСР от 14 июля 1990 года «О республиканских министерствах», где дан исчерпывающий перечень центральных органов управления и где отсутствует МБВД, а также Постановлению Съезда народных депутатов от 15 декабря 1990 года, которым был образован Комитет безопасности РСФСР.

Не соответствует Указ N 289 и положениям Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года, концептуально закрепившего при одобрении в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности» невозможность совмещения в одном органе государственного управления функций обеспечения государственной безопасности с функциями обеспечения общественной безопасности.

Сохраняя в создаваемом объединенном Министерстве безопасности и внутренних дел функцию следствия, Указ тем самым не соответствует Постановлению Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, которым одобрена концепция судебной реформы, предусматривающая необходимость отделения оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ).

Вследствие всего сказанного выше Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 определенно относится к категории указов, находящихся в противоречии с действующими законами РСФСР по смыслу Постановления Съезда народных депутатов РСФСР N 1831-I «О правовом обеспечении экономической реформы», и, следовательно, его проект подлежал непременному представлению в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР.

Это требование Постановления N 1831-I, однако, не было выполнено, в результате чего были нарушены не только данное Постановление Съезда народных депутатов, но и вышеупомянутые нормы Конституции РСФСР, применение которых гарантируется указанным Постановлением.

Таким образом, Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года N 289 был принят с нарушением статьи 121.8 Конституции РСФСР, призванной обеспечивать соответствие указов Президента РСФСР Конституции РСФСР, а также с нарушением пунктов 6, 7, 9, 16 статьи 109 Конституции РСФСР, которые соответственно гарантируют осуществление компетенции Верховного Совета РСФСР в: законодательном регулировании организации управления и других отношений; решении вопросов, связанных с обеспечением конституционных прав и свобод граждан РСФСР; установлении порядка организации и деятельности республиканских, местных органов государственной власти и управления; участии в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны.

Все вышеизложенное позволяет признать Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РСФСР.

Министерство внутренних дел РСФСР

Министе́рство вну́тренних дел РСФСР — орган государственного управления РСФСР по борьбе с преступностью и поддержанию общественного порядка в 19481962 и 19891992 годах.

13 марта 1948 г. в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР, образовано Министерство внутренних дел РСФСР[1].

20 декабря 1962 г. Министерство внутренних дел преобразовано в Министерство охраны общественного порядка (МООП) РСФСР[2], которое было упразднено в декабре 1966 года в связи с образованием Министерства охраны общественного порядка (МООП) СССР.

27 октября 1989 г. Министерство внутренних дел РСФСР было воссоздано[3].

19 декабря 1991 года был издан Указ Президента РСФСР «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», которым упразднялись Министерство внутренних дел РСФСР и Агентство федеральной безопасности РСФСР[4], однако вскоре этот указ был оспорен группой народных депутатов РСФСР в Конституционном суде и 14 января 1992 года признан несоответствующим Конституции РСФСР и утратившим силу[5]. В период существования министерства безопасности и внутренних дел его руководящий аппарат так и не был сформирован, поэтому сотрудники МВД продолжали исполнять свои обязанности.

25 декабря 1991 года, согласно принятому Верховным Советом республики закону, РСФСР была переименована в Российскую Федерацию. 21 апреля 1992 года Съезд народных депутатов России утвердил переименование, внеся соответствующие поправки в Конституцию РСФСР, которые вступили в силу 16 мая 1992 года с момента опубликования. Соответственно Министерство внутренних дел РСФСР стало именоваться Министерством внутренних дел Российской Федерации[6].

Руководство

Министры

Первые заместители министра

  • Петушков, Владимир Петрович (3 сентября 1957 — 20 декабря 1962 г.; затем до декабря 1966 г. как первый зам. министра ООП)
  • Баранников Виктор Павлович (июль — сентябрь 1990 г.)
  • Аникиев, Анатолий Васильевич (1990—1991 г.)
  • Ерин Виктор Федорович (23 февраля — 27 сентября 1991 г.); одновременно начальник Службы криминальной милиции
  • Комиссаров, Вячеслав Сергеевич (с 28 сентября 1991 г.; одновременно начальник Службы криминальной милиции; с 16 мая 1992 г. — первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации — начальник Службы криминальной милиции)
  • Абрамов, Евгений Александрович (c 18 апреля 1992 г.; с 16 мая 1992 г. — первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации)
  • Дунаев Андрей Федорович (c 18 апреля 1992 г.; с 16 мая 1992 г. — первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации)

Заместители министра

Заместители министра — начальники Службы криминальной милиции

  • Ерин Виктор Федорович (1990—23 февраля 1991 г.)

Заместители министра — начальники Службы расследования преступлений

Заместители министра — начальники Службы по исправительным делам и социальной реабилитации

Заместители министра — начальники Службы по работе с личным составом

  • Дунаев Андрей Федорович (октябрь 1990 — 13 сентября 1991 г.)
  • Фролов Василий Алексеевич (28 сентября 1991 — 24 января 1992 г.)

Заместители министра — начальники Службы финансового, материально-технического обеспечения и капитального строительства

  • Костенко, Анатолий Иванович (с 4 февраля 1991 г.; с 16 мая 1992 г. — первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации — начальник Службы финансового, материально-технического обеспечения и капитального строительства)

Примечания

  1.  Закон РСФСР от 13 марта 1948 года «Об изменении и дополнении текста Конституции (Основного Закона) РСФСР»
  2.  Закон РСФСР от 20 декабря 1962 г. «Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета РСФСР и о внесении дополнений и изменений в статьи 47, 54, 55, 69 и 92 Конституции (Основного Закона) РСФСР»
  3.  Закон РСФСР от 27.10.1989 Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР» и о внесении изменений в Закон РСФСР «О Совете Министров РСФСР
  4.  Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»
  5.  Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года „Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР“»
  6.  История МВД России // Министерство внутренних дел Российской Федерации

Центральная служба разведки СССР

В ходе реорганизации и деполитизации КГБ, начавшихся после августовского путча 1991 года, первым заместителем председателя КГБ СССР и одновременно начальником Первого главного управления был назначен 30 сентября 1991 Евгений Примаков, первый и единственный гражданский руководитель этого органа советской внешней разведки, крупный учёный-востоковед и политический деятель.

Академик Е. М. Примаков

Евгению Примакову и новому председателю КГБ СССР Вадиму Бакатину, сменившему уволенного и арестованного по обвинению в государственной измене и попытке насильственной смены власти Владимира Крючкова, было поручено в недельный срок представить предложения о выведении органов внешней разведки (ПГУ) из состава КГБ.

  • 6 ноября 1991 года Примаков назначен первым и единственным Директором Центральной службы разведки СССР[1].
  • 25 ноября 1991 указом Президента СССР Михаила Горбачёва утверждено временное «Положение о ЦСР СССР», в котором перечислялись функции службы, её директора, статус сотрудников ЦСР и другие вопросы её деятельности[2].
  • 2 декабря 1991 назначен первый заместитель директора ЦСР — В. И. Трубников, 5 декабря — заместители: В. И. Гургенов, Ю. А. Зубаков, В. М. Рожков и А. А. Щербаков.
  • 3 декабря 1991 разделение КГБ СССР на Межреспубликанскую службу безопасности, Центральную службу разведки и Комитет по охране государственной границы СССР утверждено последним Законом СССР — «О реорганизации органов государственной безопасности»[3].
  • 13 декабря 1991 года впервые в практике российской внешней разведки было создано Бюро по связям с общественностью и средствами массовой информации.

Формально ЦСР СССР просуществовала до 18 декабря 1991 года.